Los derechos y la derecha: el empleo público en tiempos de Macri

Por Mariana Fernández Massi* y Paula Belloni**

Introducción

Uno de los rasgos salientes del período abierto en 2002 fue la fuerte y sostenida recuperación de los niveles de empleo y de salarios. Este incremento fue muy acelerado entre 2003 y 2007 y, en menor medida, entre 2010 y 2012, luego de la crisis de 2009 y de la baja en el ritmo de la actividad interna. Esta evolución se explicó no sólo por el gran crecimiento de la actividad económica de los primeros años, sino también por la aplicación de políticas laborales (ampliación de la cobertura previsional, la reapertura de las paritarias y los incrementos del Salario Mínimo Vital y Móvil -SMVM-) y políticas anti-cíclicas orientadas a incrementar y sostener el empleo. Estas últimas fueron especialmente relevantes a partir de 2009, cuando la crisis mundial repercutió con más fuerza en toda la región[1].

Ante este desempeño de los niveles de empleo, el eje de las discusiones sobre el trabajo en Argentina durante 2004-2015 se centró fundamentalmente en su calidad. Allí los resultados fueron menos contundentes: importantes mejoras respecto a las condiciones de la crisis 1999-2001, pero aun con un alto piso de informalidad, gran heterogeneidad laboral y salarial (inter e intra sectorial), con varios segmentos de salarios por debajo de la canasta básica, inestabilidad contractual y diversas formas de trabajo que vulneran los derechos laborales individuales y colectivos de los trabajadores.

A pesar de importantes avances en programas y planes tendientes a sostener el empleo y mejorar su calidad aplicados durante los doce años de gobiernos kirchneristas, la ausencia de avances en cuestiones clave fue contundente: la falta de personería gremial de sindicatos combativos y representativos y la continuidad de una ley de Asociaciones Sindicales cuestionada; la persistencia del negocio de las Aseguradoras de Riesgos de Trabajo (ART); una ley de contrato de trabajo heredada de la última dictadura cívico-militar -con proyectos de modificaciones de su propio bloque de diputados que nunca se trataron en el recinto; diversas y muy difundidas formas de contratación precaria en el Estado, y en algunos sectores del empleo público salarios muy bajos. A lo que en el plano político-sindical se sumaron una importante fragmentación de las organizaciones gremiales y sindicales, vinculada en buena medida a la polarización kirchnerismo-antikirchnerismo, y un fuerte arbitraje gubernamental en las instancias institucionalizadas de las relaciones laborales, que limitó el fortalecimiento sindical (Varela, 2013).

La conjunción de estos elementos vinculados al trabajo es uno de los factores que permite comprender cómo, de cara a la campaña presidencial de 2015, el kirchnerismo no pudo aprovechar importantes victorias en sectores de la sociedad que vieron mejorar sus condiciones materiales de vida a lo largo de sus tres gobiernos. Entre ellos se encuentran: el menor dinamismo del mercado de trabajo en los últimos años, en el marco del menor ritmo de actividad y de los límites de una estructura productiva dependiente con escasos cambios estructurales; la persistencia y profundización de aspectos regresivos vinculados a la calidad del trabajo heredados del proceso de restructuración neoliberal iniciado a mediados de los setenta; una construcción política-sindical basada en la polarización kirchnerismo-antikirchnerismo que abonó a la fragmentación de las organizaciones sindicales, sumada al desgaste del arbitraje gubernamental en las instancias de negociación entre capital y trabajo, en el marco de las limitaciones de las variables de la acumulación del neodesarrollismo.

Si bien a fines del 2015 sólo teníamos algunos indicios sobre las políticas laborales de la fuerza política Cambiemos[2], una vez en el gobierno se llevó adelante un fenomenal shock ortodoxo a través de una batería de medidas económicas que confluyeron en un fin común: un proceso de ofensiva y disciplinamiento de la clase trabajadora y los sectores populares, sobre los que recayó el costo del feroz ajuste económico realizado en los primeros meses de gobierno.

Aunque con objetivos diversos vinculados a una reestructuración y a un reacomodamiento de los sectores dominantes a favor de los capitales vinculados al agronegocio y las finanzas, la liberalización a la compra-venta de la dólares y la unificación de su valor (que en diciembre de 2015 implicó una devaluación del 40%), la reducción o eliminación de retenciones a las exportaciones, la suba en las tasas de interés, la liberalización y desregulación comercial y financiera y la eliminación de subsidios a los servicios públicos, han sido el puntapié de un programa de “desarrollo” que reconfigurará el mercado de trabajo y la política sindical. Éste tiene como pilares la “reinserción” en el mundo a través de la apertura comercial y del establecimiento de un nuevo vínculo con el sistema financiero internacional, una fuerte presencia de capitales extranjeros como agentes promotores del incremento de la productividad y “el mercado” como asignador eficiente de los recursos.

Esas primeras medidas se propusieron desde el nuevo gobierno para solucionar los límites y problemas económicos que enfrentó el kirchnerismo en los últimos años[3], pero no tardaron en revelarse como ajuste y reforma de Estado, a partir de una redefinición regresiva de sus funciones. El incremento del desempleo ha sido un elemento clave dentro del nuevo modelo económico de Cambiemos. Por un lado, éste aportaría a una menor demanda interna (menor consumo), como forma de resolver la inflación, y, por otro lado, actuaría restringiendo el poder de negociación sindical en las paritarias, lo que facilitaría la recomposición de la ganancia empresaria a través de la caída de los salarios reales.

Bajo el argumento de que durante los doce años de kirchnerismo hubo un incremento excesivo del empleo público, con mecanismos de ingresos poco transparentes, y denostando la pertenencia política y militante de los trabajadores, el puntapié inicial de la oleada de despidos se produjo en el Estado, como parte de un proceso de “modernización”. Sin embargo, las dependencias estatales en las que se dio la reducción de empleados y la forma en la que tuvieron lugar los despidos (atravesados por situaciones de estigmatización, amenaza, persecución y represión) exhiben los objetivos políticos con los que se llevó adelante la reducción de trabajadores del Estado.

En este escenario, el presente trabajo está centrado en dos ejes. Por un lado, la contradicción entre la recomposición del trabajo en el sector público y la continuidad de las condiciones de precarización neoliberales durante el ciclo de gobiernos kirchneristas, que fue aprovechada por el nuevo gobierno para dar lugar a una inmediata ola de despidos estatales al asumir. Por otro lado, se abordan las primeras medidas adoptadas por Cambiemos en torno al empleo público, entendiendo que las mismas no sólo han afectado a los trabajadores del sector, sino que constituyen una señal clara en torno a la dirección de las políticas laborales del nuevo gobierno[4].

Neoliberalismo y el Empleo Público en la Argentina

El achicamiento del Estado a través de la reducción del empleo público no es un fenómeno nuevo en nuestro país. Las transformaciones en el modo de acumulación, tras el agotamiento del modelo sustitutivo y la reestructuración neoliberal iniciada con la última dictadura cívico-militar en 1976, estuvieron acompañadas de un proceso general de heterogeneización del trabajo (Villareal, 1985), que en el sector público significó una disminución constante, como resultado de la reducción de los planteles del Estado nacional. Esta tendencia continuó desde la mitad de los ochenta hasta principios de los 2000.

Si bien se trató de un proceso extendido en el tiempo, la reducción de trabajadores estatales se dio fundamentalmente durante el primer gobierno menemista (1989-1995), producto en buena medida de las transformaciones vinculadas a la privatización de empresas públicas. En 1989 y 1991, bajo el primer gobierno de Menem y con Jorge Alberto Triaca como ministro de Trabajo[5] se implementaron la ley Nº 23.696 de Reforma del Estado[6] y la ley Nº 23.697 de Emergencia Económica. Estas leyes produjeron resultados de suma relevancia cuantitativa y cualitativa en el empleo público.

Entre los cambios cuantitativos asociados a la reforma del Estado se destacan aquellos vinculados con: i. las privatizaciones de empresas públicas, que transfirieron al sector privado parte del personal dependiente de las mismas, y la fuerte reducción del trabajo estatal producto de las políticas de retiro voluntario; ii. el cierre de organismos y la “racionalización” de áreas de la Administración Pública Nacional (APN), que avanzaron de manera directa en la merma del empleo público. En la misma línea, la ley de Emergencia Económica Nº 23.697 introdujo un capítulo específico sobre el empleo en la APN[7], que prohibía efectuar contrataciones o designaciones de personal y habilitaba al Poder Ejecutivo Nacional (PEN) tanto a dar de baja al personal que había sido designado sin concurso previo en las categorías superiores del escalafón administrativo como a revisar los regímenes de empleo vigentes en la función pública (López & Zeller, 2010).

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Otras dos reformas introducidas en los primeros años de la década de los noventa también estuvieron vinculadas con la disminución del personal del sector público nacional. La sanción de la ley Nº 24.049 en 1992 completó la transferencia de los servicios educativos de nivel primario, secundario y terciario hacia las provincias. Y en 1992 mediante la ley Nº 24.061 -sancionada en 1991 para aprobar el presupuesto del año siguiente- se transfirieron diecinueve hospitales públicos nacionales a las provincias. Este proceso de descentralización de servicios de educación y salud hacia las provincias implicó también la transferencia del personal correspondiente a la órbita provincial. En el mismo sentido, con la reforma de la Constitución Nacional en 1994, se separó la Ciudad de Buenos Aires como ente administrativo autónomo. Todas estas reformas implicaron despidos, retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas, etc.

Con el propósito contrarrestar los efectos que estas medidas implicban en el nivel de empleo, la misma ley de Reforma del Estado estableció también un Plan de Emergencia del Empleo, que consistió en la afectación de fondos para encarar obras públicas de mano de obra intensiva a cargo de los municipios, con prioridad para aquellos con altas tasas de desocupación. Sin embargo, el resultado de estos procesos muestra la verdadera reconfiguración del trabajo en el ámbito estatal. Entre 1989 y 1996, el empleo dentro del Estado Nacional sufrió una reducción del 57 %, y en la segunda mitad de la década del noventa se estiman alrededor de 50 mil empleos menos, especialmente en el sector de la APN (Zeller & Rivkin, 2003).

Por otra parte, además de la reducción del empleo estatal durante los veinticinco años que van desde la dictadura cívico-militar hasta la crisis del neoliberalismo en 2001, desde el retorno de la democracia en 1983 se sucedieron transformaciones en la composición del mismo, fundamentalmente la caída de la participación del personal de fuerzas armadas, de seguridad y de servicios civiles vinculados, tanto en el total de cargos como en el porcentaje de gasto público. Este fenómeno continuó en la década de 1990 debido a la eliminación de servicio militar obligatorio, la privatización de empresas militares y el cierre de bases militares. Sin embargo, las reducciones de personal generadas por el proceso de privatizaciones, descentralización y reorganización de la APN fue aún mayor, por lo cual en los noventa la participación del sector militar y de seguridad aumentó (Zeller, 1996).

Las transformaciones cualitativas del empleo público vinculadas a la reforma del Estado y administrativa durante la década de 1990 estuvieron dadas por la modificación en la forma de ingreso y de contratación. En particular la ley Nº 24.185 de 1992 otorgó el marco normativo para los convenios colectivos de la APN, aunque no fue reglamentada hasta 1999. En 1995, luego de congelar los concursos y el ingreso a planta permanente del Estado, el decreto Nº 92 reglamentó la contratación de personal especializado bajo contratos de locación de servicios.

Allí se estableció que la cantidad de personal contratado bajo esta modalidad no podía superar el 20% del personal de la Secretaría correspondiente. Así, se habilitó la figura del “consultor” de la APN, cuya participación creció considerablemente a lo largo de la década. En este marco normativo se encuadran las contrataciones correspondientes a convenios para la cooperación técnica con financiamiento externo (bilateral o multilateral). Esto fue modificado en 2001 por decreto Nº 1.184, estableciendo un tope a los honorarios en función de la escala salarial del régimen de empleo público.

Crecimiento y composición del empleo público durante el neodesarrollismo

La revisión de contratos abierta con el decreto Nº 254 de diciembre de 2015 y las declaraciones de los nuevos funcionarios y sus diagnósticos sobre el empleo en el sector estatal abrieron el debate sobre la evolución del empleo público durante los doce años de gobiernos kirchneristas y acerca de las implicancias de un cambio de signo político en este plano.

En relación al primer interrogante, el gráfico N°1 presenta la evolución de la ocupación de empleados públicos del nivel nacional de la APN, de otros entes y de las empresas públicas -excluyendo al personal de las universidades nacionales-, según el régimen de contratación entre 2002 y 2015. El mismo muestra que durante ese período efectivamente hubo un notable incremento del empleo en el sector público nacional[8] y que, si bien en el último año el personal permanente y transitorio[9] representaba una proporción muy importante del empleo total (83,0%), el mismo fue perdiendo gravitación en relación al personal contratado, que pasó del 6,2% del empleo estatal en 2002 al 17,0% en 2015.

Gráfico N°1. Evolución de la ocupación en el Poder Ejecutivo Nacional, Otros Entes del Sector Público No Financiero y Empresas y Sociedades del Estado por régimen de contratación, III trimestre de 2002-2015. grafico-n1-fmassi

Nota: Los datos de 2002-2005 no incluyen ocupados de las Empresas y Sociedades del Estado.

Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal III trim 2015 – Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

El incremento se dio en particular entre 2006 y 2015, cuando la cantidad de ocupados del Sector Público Nacional aumentó un 43,9%. Debido a su alta participación inicial en el total, un 64,2% de ese incremento se explicó por el personal permanente y transitorio, y el restante 35,8% por el personal contratado. Esta trayectoria del empleo público estuvo vinculada en especial a: la recuperación de empresas públicas; la creación de nuevos ministerios; la incorporación de actividades y tareas necesarias para llevar adelante programas y políticas públicas nuevas. En 2015, la APN explicaba el 87,8%; otros entes 5,3% y el personal de las empresas y sociedades del estado el 6,8% (Boletín Fiscal, III trim 2015)[10].

La tabla N°1 muestra el porcentaje de empleo que concentra cada organismo de la APN, su variación entre 2003-2015 y su contribución al crecimiento del empleo total en el período. A lo largo del mismo ha habido modificaciones en la estructura de la APN, como por ejemplo la creación de diversos ministerios cuyas tareas antes eran cubiertas por secretarias específicas dentro de otro ministerio -tal es el caso de los ministerios de Industria, de Turismo, de Planificación y de Agricultura, que estaban bajo la órbita del ministerio de Economía; o los ministerios de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y de Cultura, que eran secretarías dependientes del ministerio de Educación[11].

Tabla N°1. Cantidad de personal por jurisdicción de la Administración Pública Nacional y participación en 2015, variación y contribución al crecimiento 2003-2015

Jurisdicción Cantidad de personal permanente, transitorio y contratado Participación 2015

Variación 2003

2015

Contribución al crecimiento 2003-2015
Ministerio de Defensa 113.577 30,3% 10,0% 7,9%
Ministerio de Seguridad 107.843 28,7% 58,9% 35,4%
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos 15.982 4,3%
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social 21.175 5,6% 141,9% 9,6%
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca 16.649 4,4% 47,5% 14,3%
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Públicos 14.330 3,8%
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 7.170 1,9%
Ministerio de Turismo 2.593 0,7%
Ministerio de Industria 1.697 0,5%
Ministerio de Salud 16.629 4,4% 116,3% 6,9%
Ministerio de Interior y Transporte 15.572 4,2% 319,6% 9,1%
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva 13.629 3,6% 154,0% 9,3%
Ministerio de Cultura 4.002 1,1%
Ministerio de Educación 2.313 0,6%
Ministerio de Desarrollo Social 10.211 2,7% 198,4% 5,2%
Presidencia de la Nación y Jefatura de Ministros 8.702 2,3% 30,3% 1,6%
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 3.060 0,8% 38,2% 0,7%
TOTAL ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL 375.134   52,9%  

Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal III trim 2015 – Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

En el período bajo estudio se destacan por su participación los ministerios de Defensa y de Seguridad, que en 2015 llegaron a concentrar en conjunto casi el 60% del empleo de la APN. Luego, con participaciones menores cercanas al 5%, se hallan los ministerios de Trabajo, de Salud, de Justicia y Derechos Humanos y de Interior y Transporte. El último fue el ministerio con mayor crecimiento del empleo durante 2003-2015 (319,6%), seguido por el ministerio de Desarrollo Social (198,4%) y el ministerio de Trabajo (incrementó su personal en un 141,9%). Otro fuerte incremento del empleo público (154,0%) se dio al crear el ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y el ministerio de Cultura, separando los mismos del ministerio de Educación.

Sin embargo, por su gran peso relativo y a pesar de haber tenido un aumento relativo inferior al de otros ministerios (58,9%), la mayor contribución al crecimiento del empleo público total provino del ministerio de Seguridad y del de Justicia y Derechos Humanos. Considerados de conjunto, estos organismos aportaron el 35,4% del crecimiento durante el período bajo estudio. Además de estos ministerios, entre los que más aportaron al crecimiento de los trabajadores contratados entre 2003 y 2015 se encuentran: Salud (4,4%), Agricultura (4,4%), Planificación (3,8%) y Desarrollo Social (2,7%).

Por lo que, si bien se consolidó una estructura administrativa en la que predomina Defensa y Seguridad, hubo cambios en cuanto al crecimiento de áreas vinculadas a la gestión de programas y políticas públicas enfocadas en cultura, educación, desarrollo social e intervención estatal en la economía. Sin embargo, este importante crecimiento cuantitativo y los cambios en el perfil de la estructura administrativa del Estado, se dieron en el marco de una heterogeneidad contractual, heredada en gran medida de la década previa -cuando se congelaron los ingresos a la APN-, pero también profundizada durante el período 2003-2015.

Condiciones de empleo en el sector público en la Argentina contemporánea

Los estudios sobre los determinantes de la calidad del empleo y la precariedad se centran habitualmente en el empleo privado, en especial en el sector industrial y/o de servicios. La productividad, el grado de concentración del sector, el mercado al cual abastece, entre otros, son factores que resultan propicios para comprender los rasgos del empleo en actividades productivas del sector privado, pero no pueden trasladarse al análisis del empleo público.

Una primera diferenciación importante a considerar en relación al empleo público es la que establece la ley Nº 24.185 de 1992, que otorga el marco normativo para los convenios colectivos de la Administración Pública Nacional (APN). Esta ley diferencia, por un lado, la conducción política del Estado (funcionarios) y por otro, la burocracia estatal (empleados de la administración pública). Por consiguiente, es razonable que los primeros dejen sus funciones al asumir el nuevo gobierno, pero no así los segundos.

Ahora bien, el empleo público es una categoría más amplia que la burocracia estatal: incluye docentes, personal de salud, de justicia, policías, etc. Se corresponde, a su vez, con la jurisdicción de la cual dependen: nacional, provincial y municipal. A partir del proceso de descentralización de la educación primaria y secundaria que culminó a principios de la década del 1990, el empleo público nacional sólo ha incluido docentes del nivel universitario, siendo éste, tal como hemos mencionado, uno de los factores que explica la reducción del empleo público nacional.

Entre las distintas dimensiones en las que se expresa la precariedad laboral en la APN se destacan: individualización y heterogeneización de las condiciones de empleo, inestabilidad contractual, incertidumbre e insuficiencia de los ingresos, falta de protección y seguridad social, deterioro del reconocimiento como trabajadores, falta de representación y cobertura sindical. Si bien todos estos aspectos son relevantes, la forma más acuciante y generalizada es la falta de estabilidad contractual, la que a su vez, atraviesa y refuerza las demás dimensiones (Diana Menéndez, 2010). En particular, hay dos aristas de la estabilidad que cobran relevancia en el empleo en la APN: el vínculo con el ciclo político y los regímenes de contratación.

El primer aspecto, debería concernir sólo a quienes asumen funciones políticas; sin embargo, los cambios de gestión a lo largo del tiempo han repercutido -como durante los primeros meses de gestión del actual gobierno- en la estabilidad de los trabajadores estatales[12]. Incluso, aun cuando no pongan en juego la estabilidad contractual, estos cambios alteran las autoridades directas y las funciones cotidianas que asumen los trabajadores del Estado. El segundo aspecto concierne a las formas de contratación distintas a la del empleo por tiempo indefinido, ampliamente difundidas en el sector público.

A pesar de que estos dos aspectos otorgan inestabilidad al empleo público, la estabilidad del mismo está garantizada legalmente por el artículo 14bis de la Constitución Nacional, previendo justamente que los cambios en el signo político del gobierno vulneren el derecho de estabilidad del trabajador público. Sin embargo, dicho derecho también es vulnerado desde el mismo año en que se aprobó la reforma constitucional -1994-, cuando se congelaron los ingresos para planta permanente.

El empleo público no está regido por la ley de Contrato de Trabajo (Nº 20.744), sino por un régimen jurídico particular[13]. El mismo se establece en la ley Marco de Regulación de Empleo Público (Nº 25.164), sancionada en 1999 y reglamentada en 2002 mediante el decreto Nº 1.421[14]. La misma identifica tres regímenes de empleo: régimen de estabilidad (planta permanente), régimen de contrataciones (tiempo determinado) y prestación de servicios al personal de gabinete de las autoridades superiores (asistencia administrativa o asesoramiento) (Cuadro N°1).

Cuadro N°1. Ley Marco de Regulación de Empleo Público (N° 25.164)

Régimen
Estabilidad Es consecuente con el derecho a estabilidad consagrado en el artículo 14bis de la constitución nacional. Constituye la “planta permanente”. Establece métodos de selección y promoción en la carrera administrativa.
Contrataciones Corresponde a contrataciones por tiempo determinado para la prestación de servicios transitorios o estacionales que no puedan garantizarse con el personal de planta permanente. Esta modalidad puede utilizarse hasta cubrir un determinado porcentaje de la planta permanente[15] y equipara con aquella los niveles, grados y la remuneración. Bajo este régimen no es factible “hacer carrera” en la APN.
Prestación de servicios al personal de gabinete de las autoridades superiores Corresponde a las tareas de asistencia administrativa o asesoramiento de las autoridades. Su función cesa cuando cesa la de las autoridades para quienes se trabaja; y son designaciones que pueden cancelarse en cualquier momento.

Fuente: Elaboración propia.

En relación a la estabilidad laboral dentro del segundo grupo (contrataciones), como rasgo distintivo de los años bajo estudio se destaca la mayor participación de trabajadores con plazos de contratación más extensos desde 2003, aunque el tiempo de contratación en este tipo de régimen sigue siendo acotado: mientras que en 2002 eran mayoría los contratados por plazos de 1 a 3 meses, en 2003 el 70% tenía contratos por 1 año (Poblete, 2013).

Asimismo, en el marco de la comisión negociadora del Convenio Colectivo de Trabajo (CCT) de 2006 para la APN se estableció que quienes estuviesen contratados bajo esta figura y percibieran honorarios hasta un cierto tope ($2.164) pasarían a ser contratados como transitorios bajo el régimen de la ley Nº 25.164. De este modo, la figura del “consultor” quedó habilitada solo para contrataciones que superen ese tope y expresamente se prohibió su uso para el desarrollo de actividades administrativas o de servicios generales.

Si bien los cambios de 2006 fueron un avance en pos de reducir la heterogeneidad contractual y reconocer el vínculo laboral, aún persiste esta forma de contratación deslaborizante (pues se rige por un contrato comercial entre partes): son trabajadores independientes de jure, pero dependientes de facto. A diferencia del régimen de estabilidad, en las contrataciones el trabajador no tiene derecho a: estabilidad; capacitación permanente; compensación, indemnizaciones y subsidios; participación a través de las organizaciones sindicales en los procedimientos de calificaciones y disciplinarios establecidos por convenio colectivo -aunque sí se establece su derecho a la libre afiliación sindical y a negociación colectiva-; y, finalmente, a “hacer carrera” en la APN[16].

Un avance significativo de 2006 fue la firma del CCT para la APN, homologado mediante el decreto Nº 214. El mismo alcanza al personal bajo relación de dependencia laboral -es decir, excluye a los trabajadores contratados mediante contratos de locación. En este convenio se precisan algunas cuestiones sobre la estabilidad del puesto: i. extiende la estabilidad a cargos de jefatura que hayan sido ocupados mediante mecanismos de selección abiertos bajo igualdad de oportunidades entre quienes cumplieran los requisitos; ii. establece que el personal estable la retendrá aun cuando fuera designado para cumplir funciones sin dicha garantía; iii. pauta los mecanismos ante procesos de reestructuración de los organismos y reconversión laboral para garantizar la continuidad laboral, o bien, indemnizar al trabajador como si fuese despedido; iv. establece la obligación del empleador de garantizar “ocupación efectiva” (es decir, cuando no se asignan tareas se está incumpliendo con esta obligación); v. fija en 12 meses la duración del período de prueba para el personal que ingresa a la planta permanente, en los cuales la estabilidad depende de evaluaciones y aprobación de instancias de capacitación.

En el año 2008 se firmó el primer CCT sectorial -enmarcado en el CCT general de 2006- para el personal del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) mediante el decreto Nº 2098, con acuerdo de la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) y algunas disidencias por parte de la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE).

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Todas estas normativas y modificaciones hicieron que en el Estado exista una fuerte heterogeneidad, incluso para quienes realizan las mismas tareas. El esquema Nº 1 resume las formas de contratación predominantes que existen en la APN y que establecen distintos beneficios y derechos individuales y colectivos. Allí puede observase cómo en un mismo espacio de trabajo y organismo conviven trabajadores permanentes, trabajadores transitorios (Artículo 9, de ley Marco de Empleo Público), trabajadores autónomos contratados (“monotributistas”), contratados para asistencia técnica (a través de universidades) y pasantes. De éstos, sólo los trabajadores de planta permanente tienen contratos por tiempo indefinido, mientras que en las otras modalidades está siempre latente la posibilidad de no renovación o ruptura del contrato.

Esquema N°1. Formas de contratación predominantes en la APN

esquema-1-fmassiFuente: Elaboración propia en base a relevamiento de normativa.

Sin embargo, durante el período bajo estudio si bien esa estabilidad que no se garantizaba de jure, en general, existió de facto por la renovación constante de los contratos. Aun así, en muchos casos los trabajadores desplegaronn ciertas estrategias ante el riesgo de perder el empleo, en particular, la pluriactividad -esto es, tomando otros empleos que permitieran “diversificar el riesgo” de no renovación del contrato- (Poblete, 2013). A pesar de ello, la falta de garantías reales en torno a la estabilidad laboral es una de las asignaturas básicas requeridas pendientes, que en los últimos meses ha posibilitado una ola de despidos en el Estado bajo el argumento del nuevo gobierno de que no se está despidiendo sino, simplemente, “no renovando” los contratos.

El gráfico N° 2 muestra la composición de la ocupación por régimen jurídico en la APN en tres años: 2003, 2007 y 2015. La coexistencia de los mismos evidencia la heterogeneidad que señalamos. Es destacable, por un lado, el aumento de la participación de los ocupados bajo el CCT de la APN (trabajadores permanentes y transitorios) y la reducción de los trabajadores contratados (los “independientes dependientes” y con contratos de asistencia técnica); por otro lado, se ve que más del 50% de los ocupados se rige bajo dos regímenes especiales -el que corresponde a las fuerzas armadas y el del personal de seguridad.

Gráfico N°2. Composición de la ocupación por Régimen Jurídico en el Poder Ejecutivo Nacional y Otros Entes del Sector Público No Financiero -excluye Empresas y Sociedades del Estado-, 2003, 2007 y 2015

grafico-n2-fmassiFuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal – Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

Una de las mejoras conseguidas durante el período fue la regularización de contrataciones civiles a través de la figura del trabajador transitorio (los denominados “Artículo 9”), que ofrece condiciones de empleo similares a las de los trabajadores permanentes y transitorios, excepto estabilidad, ya que tales contratos se renuevan cada año. Este cambio se evidencia en el aumento de los trabajadores bajo CCT y la reducción de los trabajadores contratados bajo decreto Nº 1254/2014 (la modificación del decreto Nº 2345/2008 vigente a julio de 2015). Otra mejora fue la apertura de concursos, puesto que a partir del 2008 se “descongeló” el acceso a la planta permanente, a través del llamado a concursos públicos para ocupar cargos vacantes. Sin embargo, la misma se concretó recién en los últimos dos años -en efecto, muchos concursos fueron realizados pero no llegaron a aprobarse las designaciones antes del 10 de diciembre de 2015. Esos concursos, que tanto demoraron en abrirse, fueron revisados, como veremos en la próxima sección, en el marco del decreto Nº 254/2015 dictado por el nuevo gobierno.

La falta de estabilidad no es el único rasgo precario del empleo público; otro aspecto a destacar es la evolución salarial en la APN. El gráfico N°3 muestra la evolución del salario mínimo y de la categoría representativa[17] respecto a sus equivalentes para el sector bancario y el telefónico. En la comparación con el salario de telefónicos, el salario de la categoría representativa en la APN era levemente inferior, pero la diferencia se acentuaba para la categoría mínima.

En 2005 y 2008 se recuperó la distancia para el salario mínimo y el de categoría representativa respectivamente. Sin embargo, durante el resto del período el cociente volvió a caer, evidenciando que los incrementos salariales en la APN fueron menores a los de ese sector. En la comparación con el salario bancario, en cambio, la APN mostraba mejores salarios en 2003, sin embargo, también en este caso se observa que los incrementos fueron inferiores a los del sector, revirtiendo incluso aquella diferencia que tenían en 2003.

Gráfico N°3. Relación entre el salario mínimo y de convenio de la APN respecto a Bancarios y Telefónicos. 2003-2015

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Fuente: Elaboración propia en base a Boletín de Estadísticas Laborales – MTEySS

Aproximadamente el 40% de los trabajadores de la APN percibían en 2015 menos de $16.500 (gráfico N°4). Así, si bien había cargos con altos salarios, los mismos comprendían a un porcentaje muy reducido de ocupados. En particular, los trabajadores bajo el CCT del sector se concentran con más intensidad en los tramos más bajos, con poca participación en rangos de salarios altos. En efecto, el 40% de trabajadores que ganaban menos de $16.500 representaban sólo el 20% de la masa salarial total, y los trabajadores de salarios superiores a $40.000 representaban el 9% de los ocupados totales pero el 24% de la masa salarial (gráfico N°5).

Gráfico N°4. Distribución de los ocupados en el Poder Ejecutivo Nacional y Otros Entes del Sector Público No Financiero -excluye Empresas y Sociedades del Estado- según rango salarial, III-trim 2015

grafico-n4-distribucion-de-los-ocupados-en-el-poder-ejecutivo-nacional-y-otros-entes-del-sector-publico-no-financiero-excluye-empresas-y-sociedades-del-estado-segun-rango-salarial-iii-trim-2Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal III trim 2015 – Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

Gráfico N°5. Distribución de la masa salarial del Poder Ejecutivo Nacional y Otros Entes del Sector Público No Financiero -excluye Empresas y Sociedades del Estado- según rango salarial, III-trim 2015

grafico-n5-fmassiFuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal III trim 2015 – Secretaría de Hacienda, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

A modo de resumen, entre 2002 y 2015 se dieron ciertos avances parciales en término de la estabilidad contractual, pero que de ningún modo resolvieron la desprotección de los trabajadores heredada del período neoliberal. Prueba de ello fue la facilidad con la cual, una vez asumido el nuevo gobierno, la estabilidad del empleo público se puso en cuestión. Uno de los argumentos esgrimidos para el despido de trabajadores ha sido el ahorro fiscal, sin embargo, como hemos visto, el segmento que explica el mayor porcentaje de la masa salarial es el de altos salarios, que dista de la realidad de la mayoría de los empleados del sector público nacional.

El empleo público bajo el macrismo

A pesar de que durante la campaña electoral la fuerza política Cambiemos sólo esbozó algunos indicios acerca de sus propuestas de política laboral, una vez en el gobierno éstas han sido uno de los pilares fundamentales del nuevo modelo económico. Éste comenzó con un inédito shock a través de una de una batería de medidas económicas que, si bien con objetivos diversos vinculados a una restructuración y reacomodamiento de los sectores históricamente dominantes a favor de los capitales vinculados al agronegocio y las finanzas, confluyeron en un fin común: un proceso de ofensiva y disciplinamiento de la clase trabajadora y los sectores populares, sobre los que recayó el costo del feroz ajuste económico realizado en los primeros meses de gobierno.

Los despidos y suspensiones han sido un elemento clave del nuevo modelo económico. A través de la propuesta de modernización estatal éstos comenzaron en el sector público y fueron acompañados en el sector privado producto de las medidas de política económica inmediatamente impulsadas desde el nuevo gobierno[18], que actuaron reduciendo empleo y salarios reales, y con ello la demanda agregada, como forma de resolver las tensiones económicas que venía enfrentando el kirchnerismo en sus últimos años de gobierno.

Sin precisar mucho detalle, Cambiemos se basó en el crecimiento que tuvieron los planteles del Estado Nacional en los últimos 12 años para diagnosticar la existencia de un excesivo número de trabajadores estatales que no cumplían con sus obligaciones laborales. Recuperando el legado del período neoliberal de achicamiento del Estado a través de la reducción de los trabajadores del sector público, el nuevo gobierno propuso un plan de modernización del Estado.

Éste comenzó con el decreto de reordenamiento de los ministerios (decreto Nº 13/2015), a partir del cual se creó el ministerio de Modernización[19]. Dicho organismo pasó a ser el encargado de intervenir como órgano rector en materia de empleo público y como autoridad de aplicación e interpretación de las disposiciones de dicho régimen. Algunas semanas después el presidente firmó el decreto N° 254/2015 que estableció:

  • Un plazo de 3 meses para que en cada organismo de la APN se revisaran las designaciones efectuadas en los procesos concursales de los últimos dos años. Dicho período coincide con la apertura de los concursos.
  • Un plazo de 3 meses para la revisión de contrataciones de personal bajo el artículo 9 de la ley Marco de Empleo público (contratos anuales), celebradas por primera vez en 2013-2015, renovando los mismos hasta el 31 de marzo de 2016, plazo en que debía decidirse si era pertinente y necesaria la renovación.
  • Que cada organismo debe informar los avances al ministerio de Modernización. Los “superpoderes” de este ministerio en materia de empleo público terminaron de sellarse con el decreto Nº 227/2016 que establece que toda contratación de personal debe ser aprobada por dicha autoridad.

Los decretos sobre la revisión de contratos y el diagnóstico de Cambiemos sobre el exceso de empleados públicos se plasmaron en un verano sumamente conflictivo. Los despidos comenzaron en diciembre, sobre todo en los casos de mayor precariedad[20], y continuaron en enero, febrero y marzo. Ante la falta de información oficial, los números aquí presentados se basan en la información recopilada por los medios de comunicación. Éstos subestiman el total de despidos, ya que por la inestabilidad de ciertas formas contractuales en el Estado algunos ni siquiera fueron considerados “despidos”. Si bien este proceso tuvo mayor amplitud entre los trabajadores más precarizados, alcanzó también a trabajadores en planta permanente, con diferente antigüedad y responsabilidades.

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Los organismos con mayor cantidad de despidos registrados han sido: el ministerio de Cultura y sus organismos (645 despidos en museos nacionales); el ministerio de Seguridad, la secretaría de Comercio, el ministerio de Salud, el ministerio de Agricultura. En muchos casos se desmantelaron áreas completas, lo cual indica que el problema no era el exceso de personal para realizar ciertas tareas, sino que tales tareas se realicen en la órbita del Estado. Algunos ejemplos: el programa Conectar Igualdad (ministerio de Educación), la subgerencia de Derechos Humanos del Banco Central, la Dirección Nacional de Derechos Humanos del ministerio de Seguridad, las áreas de Consumo Protegido, Defensa del Consumidor, Lealtad Comercial, Defensa de la Competencia (secretaria de Comercio) y la oficina de planeamiento y nuevos proyectos de Fabricaciones Militares, encargada de la puesta en marcha de la producción nacional de vagones de ferrocarril.

El 31 de marzo, cuando venció el plazo de revisión de 25.000 contratos establecido por el decreto 254/2015, y el día previo, fueron de suma conflictividad -aun en curso- en varios ministerios. Los funcionarios a cargo todavía no han entregado a los gremios el listado total de despidos ni han declarado cuál ha sido el número total.

Las explicaciones de distintos representantes de Cambiemos sobre estos despidos varían y resultan absurdas a la luz de la magnitud y los procedimientos de despido. En primer lugar, no se han dado a conocer evaluaciones de desempeño de ningún tipo. A su vez, el argumento de reducción del déficit fiscal tampoco tiene asidero, pues por un lado el gasto en personal del Sector Público tiene muy bajo impacto en el resultado fiscal -para eliminar el déficit fiscal 2015 sería necesario dejar de pagar los sueldos de todo el personal-; por otro lado, se crearon nuevos ministerios, secretarías y subsecretarías, y hubo un notable incremento tanto de los puestos políticos de dirección (ocupados en buena medida por empresarios y CEOS provenientes del sector privado) como de sus salarios, que son notablemente superiores a los de los trabajadores de la administración pública en general[21] (Lozano, 2016; CIFRA, 2016).

Podemos, entonces, esbozar otras explicaciones:

  • Los despidos han sido en ciertas áreas clave -reivindicadas por el kirchnerismo- vinculadas a la cultura, la educación, el desarrollo social y la intervención estatal en la economía, inauguradas con el gobierno anterior: el control del comercio, la política de derechos humanos, el programa Conectar Igualdad, el Centro Cultural Kirchner, la incipiente industria estatal. Así, el desmantelamiento de estos organismos puede interpretarse como un brusco cambio de rumbo y cierto “revanchismo”.
  • Aun cuando no puedan demostrarlo, ni hayan seguido los caminos administrativos dispuestos en estos casos, los funcionarios de Cambiemos han tratado de instalar la idea de que los despedidos eran “ñoquis”. Detrás de estos discursos hay una fuerte estigmatización del trabajador estatal, como aquel que está “cómodo” y prefiere evitar las tensiones y la carga de trabajo del sector privado, y en particular de los jóvenes (26% de los trabajadores bajo CCT de la APN son menores de 35 años).
  • Un Estado que controla menos al sector privado, que tiene menor injerencia activa en la economía, efectivamente necesita menos trabajadores. Aun así, cabe recordar que el desmantelamiento del Estado durante la década de 1990 trajo consigo la multiplicación de los “consultores” que facturaban a los ministerios por sus asesorías, con lo cual, la retracción del personal de la APN generó, como en otras órbitas de la economía, una oportunidad de negocio para el sector privado -la tercerización de las funciones de la APN.

En el marco de persecución y estigmatización de los trabajadores estatales con que se llevaron adelante los despidos, esta reconfiguración y “achicamiento” del trabajo estatal buscó, en primer lugar, actuar como elemento disciplinador de cara a las paritarias, tratando de correr el eje de discusión salarial hacia la conservación de los puestos de trabajo[22].

En segundo lugar, la creación de nuevos ministerios, secretarías y subsecretarías y un notable incremento tanto de los puestos políticos de dirección como de sus salarios deja ver que la restructuración y “achicamiento” del Estado no implica una reducción del gasto, sino más bien, la creación de negocios para empresas privadas en desmedro de la creación de capacidades estatales.

En este proceso se enmarca el Programa de Análisis y Planificación de Dotaciones, cuya implementación también está a cargo del ministerio de Modernización. Asemejando los criterios de trabajo del sector público a los del sector privado este Programa -que ya está circulando por las direcciones de recursos humanos de los 20 ministerios y los cinco organismos descentralizados que conforman el Poder Ejecutivo- habilita, a través de la búsqueda de la “dotación óptima”, una nueva ola de despidos antes de fin de año. La misma puede darse mediante cuatros ejes: i. revisión de los actuales puestos de trabajos; ii. jubilaciones y retiros voluntarios; iii. movilidad transversal; iv. revisión de los sistemas de contratación.

En tercer lugar, la inauguración del gobierno de Cambiemos con una fuerte ola de despidos fue también una señal de “vía libre” para el sector privado, en un contexto de políticas de ajuste que repercuten en un menor nivel de actividad. En efecto, en los primeros 100 días de gobierno, con menos publicidad y menos visibilización por parte de sus representantes sindicales, los despidos en el sector privado fueron aún más numerosos que en el sector público. La principal actividad afectada fue la construcción, pero también hubo fuertes despidos en otras actividades, como autopartes, petróleo, comercio y minería.

Este avance contra los trabajadores, en línea con las transformaciones de la relación capital-trabajo que se vienen dando a nivel mundial en el marco de la crisis internacional, busca institucionalizarse desde el nuevo gobierno a través de un proyecto de reforma laboral cuyos primeros pasos adelantan una recuperación y profundización de la “herencia” neoliberal: la modificación del esquema de indemnizaciones por despido para pasar a ser cofinanciado entre empresas y trabajadores; la flexibilización de las relaciones laborales para que a través de la facilitación de las desvinculaciones se minimicen los costos; la reducción de cargas fiscales; nuevas formas de contratación más baratas; menor intervención del ministerio de Trabajo en las negociaciones salariales; y establecimiento de paritarias por productividad. Todo en pos de “aumentar la competitividad”.

Consideraciones finales

Tal como hemos presentado a lo largo del trabajo la evolución del empleo público durante el ciclo de gobiernos kirchneristas tuvo sus claroscuros: un crecimiento del empleo que, en términos relativos, se concentró en áreas vinculadas a la creación de capacidades de intervención estatal en materia de derechos humanos, salud, cultura e intervención estatal en la economía; pero que, en términos absolutos, se concentró en viejas capacidades estatales: seguridad y defensa. Las condiciones de esos trabajadores mejoraron respecto a las de la década de 1990, pero persistió una importante heterogeneidad de regímenes jurídicos de contratación y de condiciones laborales y, por ende, de condiciones efectivas -tanto en cuanto a la estabilidad como al salario y a otras condiciones laborales.

Los datos aquí presentados no dan cuenta de este proceso en las provincias y municipios y no abarcan todas las dimensiones relevantes para el análisis del empleo público. En efecto, la desactualización y la dispersión sobre la información de cantidad de ocupados y condiciones de empleo ha sido un problema no sólo para el interés académico y/o periodístico sobre el tema, sino también para la disputa que se llevó adelante en los primeros meses del nuevo gobierno.

La heterogeneidad en las contrataciones y la falta de información allanaron el camino a un proceso de revisión de contratos y despidos con los que Cambiemos inauguró su gestión. Sin embargo, los despidos llegaron a alcanzar a personal en distintas situaciones contractuales, es decir qye no recayeron sólo sobre quienes tenían menor estabilidad. Los argumentos esgrimidos desde el gobierno fueron variando a medida que eran desmentidos por los propios trabajadores despedidos y por los sindicatos, en particular, la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE). A su vez, en los meses posteriores, la proliferación de contrataciones de asesoría -ya sea a trabajadores autónomos o a consultoras- y el incremento de salarios de ministros y funcionarios de gestión directiva, señalan que el objetivo tampoco ha sido reducir el gasto público.

Por el contrario, consideramos aquí que los despidos en el sector público han tenido tres grandes objetivos. En primer lugar, y junto con la persecución y estigmatización de los trabajadores estatales con la que se llevaron adelante, buscaron actuar como elemento disciplinador de cara a las paritarias, que -sin éxito- el gobierno pretendía cerrar por debajo del 25%, cifra en la que oficialmente se estimaba la tasa de inflación para 2016. En segundo lugar, avanzar en la restructuración y “achicamiento” del Estado, que no implica necesariamente la reducción del gasto, sino más bien, la creación de negocios para empresas privadas en desmedro de la construcción de capacidades estatales. En tercer lugar, junto con la batería de medidas económicas de ajuste aplicadas en los primeros meses de gobierno y con indicios concretos de la búsqueda de una inminente reforma laboral, la política de despidos en el Estado buscó dar una importante señal hacia el sector privado sobre la orientación de la intervención pública en materia laboral: un “vía libre” de un Estado que despidiendo advierte que no va penalizar los despidos en otros sectores.

Los despidos en el sector público, multiplicados en el sector privado, han creado un nuevo escenario en el que se corre el riesgo de que las demandas por la calidad del empleo pasen a un segundo plano, cobrando protagonismo la demanda por el sostenimiento de los niveles de empleo. En particular, otros dos elementos sugieren este camino.

En primer lugar, las declaraciones del ministro de Trabajo sobre la necesidad de que la negociación colectiva esté orientada en torno a pautas de productividad como requisito para cumplir con las metas de inflación. Este argumento, presente en la ley de convertibilidad y que se transformó en el estancamiento de la negociación colectiva durante la década de 1990, tampoco fue aceptado por los sindicatos y la negociación salarial siguió un curso similar al de los últimos años. Sin embargo, se han abierto interrogantes respecto a las negociaciones futuras, e incluso, a la reapertura de paritarias -en algunos acuerdos se plasmó explícitamente- en la segunda mitad del año.

En segundo lugar, la apuesta a la modernización del Estado tiene su correlato en la estructura económica: la apuesta por la reconversión productiva. Podría plantearse la necesidad de avanzar en torno a un cambio estructural, que tanto sectores poco afines al kirchnerismo como sus propios funcionarios reconocen como “deuda pendiente” del gobierno anterior. Sin embargo, los primeros indicios apuntan a abrir las importaciones de aquellos productos en los que Argentina tiene mayores problemas de competitividad. Así, la “reconversión” no es más que un eufemismo para seguir eliminando casilleros de la estructura productiva local, que deja librados a los trabajadores de esos sectores a la esperanza, con poco sustento teórico y/o empírico, de que puedan encontrar empleo en algún otro rubro más pujante.

Los gobiernos kirchneristas avanzaron en sentido contrario a la reforma del Estado y a la reforma laboral de la década de 1990. Sin embargo, la parcialidad de estos procesos -vinculada en buena medida al arbitraje gubernamental en las relaciones laborales- allanó el camino para el inmediato avance -o más bien, retroceso- de estos primeros meses de gestión de Cambiemos. Sin embargo, las condiciones sociales, políticas y económicas que permitieron aquellas reformas durante el menemismo distan de las actuales. Durante estos meses, la movilización y la resistencia del movimiento obrero y del conjunto de organizaciones populares han demostrado que el éxito de estas medidas está condicionado por la capacidad organizativa, de movilización y de unidad de los sectores populares.

 Bibliografía

Arcidiácono, M., Carella, L., Gasparini, L., Gluzmann, P. & Puig, J. (2014). El empleo público en América Latina. Evidencia de las encuestas de hogares. Documento de trabajo Nº 2014/05, Caracas: Corporación Andina de Fomento.

CIFRA y FLACSO (2016). La naturaleza política y económica de la alianza cambiemos. Documento de trabajo Nº 2016/15. Buenos Aires: Centro de Investigación y Formación de la República Argentina y Área de Economía de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.

Diana Menéndez, N. (2010). La múltiple dimensión de la precariedad laboral: el caso de la Administración Pública en Argentina. En Revista de Ciencias Sociales, 23(128-129), 119-136.

López, A., & Zeller, N. (2010). Argentina: un balance de las reformas administrativas en el estado nacional a 25 años de democracia. Serie Desarrollo Institucional y Reforma del Estado Nº 1/2010. Buenos Aires: INAP.

Lozano, C. (2016). Despidos, burocracia de los CEOS y cambios en las funciones del Estado. Buenos Aires: Instituto de Pensamiento y Políticas Públicas.

Poblete, L. (2013). Subcontratados por el Estado. Trabajadores autónomos de la administración pública argentina (2002‐2007). En Trabajo y Sociedad, 21, 459-474.

Senén González, C. & Palomino, H. (2006). Diseño legal y desempleño real: Argentina. En Bensusán, G. (ed.), Diseño legal y desempeño real: instituciones laborales en América Latina. México: UAM, Miguel Ángel Porrúa.

Varela, P. (2013). Los sindicatos en la Argentina kirchnerista: entre la herencia de los 90 y la emergencia de un nuevo sindicalismo de base. En Archivos de Historia del Movimiento Obrero y la Izquierda, (2), 77-100.

Villareal, J. (1985). Los hilos sociales del poder. En Jozami, E., Paz, P. & Villareal, J., Crisis de la dictadura argentina. Política económica y cambio social (1976-1983). Buenos Aires: Siglo XXI.

Zeller, N. & Rivkin, A. (2003). El empleo público nacional: estudio de la distribución de cargos y de las características de sus remuneraciones. Serie I, Nº 69. Buenos Aires: INAP.

[1]              Fundamentalmente la ampliación del REPRO a partir de la crisis de 2009.

[2]              Por ejemplo: plan primer empleo, corrección del mínimo no imponible del impuesto a las ganancias y asegurar una escala progresiva, declaraciones sobre la definición de las paritarias a partir de la evolución de la productividad y acerca de la necesidad de reducir los salarios reales, así como también sobre el “exceso” de empleo público.

[3]              Agravamiento del problema de restricción externa, significativo incremento del déficit fiscal, aceleración de la inflación, apreciación del tipo de cambio, estancamiento de la economía, menor generación de empleo y caída de los salarios reales.

[4]              Este artículo se centra en uno de los aspectos de las primeras medidas en torno al empleo del nuevo gobierno y forma parte de una investigación más amplia del Instituto para el Desarrollo Económico y Social de Buenos Aires (IDESBA) – CTA Provincia de Buenos Aires.

[5]              Padre del actual ministro de Trabajo, quien asumió en diciembre de 2015 bajo la gestión de Mauricio Macri.

[6]              Entre los aspectos relevantes que dicha ley estableció en el empleo público cabe mencionar que, por un lado, la misma declaró la emergencia de la prestación de servicios públicos, cumplimiento de contratos y situación financiera de todos los organismos dependientes del Sector Público Nacional y autorizó la intervención de los mismos –excepto las universidades– por parte del Poder Ejecutivo Nacional. Por otro lado, estableció los procedimientos para llevar adelante los procesos de privatización.

[7]              La APN comprende la Administración Central (Presidencia y Ministerios), los organismos descentralizados –por ejemplo, INDEC- y los organismos de la seguridad social –por ejemplo, ANSES-. La APN junto con otros entes, las empresas y sociedades del estado y las universidades conforman el Sector Público Nacional.

[8]              Los datos presentados no incluyen el empleo en las universidades nacionales.

[9]              Como veremos más adelante, la figura del empleo transitorio se enmarca en un régimen jurídico distinto al personal contratado –que debe facturar-. Ambos comparten el rasgo de inestabilidad, pero el primero sí reconoce su especificidad como relación laboral, mientras que el segundo corresponde jurídicamente a una relación comercial.

[10]            En América Latina, el empleo público se distribuye, según orden de importancia en: 1. Administración Pública y Defensa, 2. Enseñanza, 3. Salud y 4. Electricidad, gas y agua y otros (Arcidiácono, et. al., 2014). A partir del mismo tipo de fuente para Argentina, y en base a estimaciones propias basadas en la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (EPH-INDEC) encontramos que sobre el total de asalariados en el sector público en 2014 un 49,5% se desempeñaba en Administración Pública y Defensa, 28,8% en enseñanza y 12% en salud y servicios sociales –y sólo un 1,1% en Electricidad, Gas y Agua. Tales porcentajes implican un incremento de la participación de la Administración Pública y Defensa, que era el 41,9% en 2004, en detrimento de Educación (24,9%) y Salud (17,8%).

[11]            La creación de nuevos ministerios implica no sólo la jerarquización –cuanto menos formal– de las tareas que el mismo asume, sino también la creación de nuevas estructuras administrativas. Las variaciones 2003-2015 se han calculado reagrupando los nuevos ministerios con aquellos en los cuales recaían algunas de sus funciones previamente a su creación.

[12]            En efecto, el antecedente mencionado por Diana Menéndez (2010) para ejemplificar la inestabilidad que el cambio de gobierno representa para los trabajadores estatales menciona la asunción de Mauricio Macri en CABA en 2008. En aquel entonces se despidió un número considerable de empleados del gobierno de la ciudad, muchos de los cuales fueron luego reincorporados ante el reclamo sindical.

[13]            A su vez, los litigios entre trabajadores y empleador se dirimen bajo la órbita del derecho administrativo y no del derecho laboral, como sucede con el empleo privado. Esto tiene implicancias relevantes, ya que si bien se pueden identificar problemas en el acceso a la justicia (costos, duración del proceso, entre otros) los fallos de los tribunales laborales están enmarcados en los principios protectorios del derecho laboral, que reconocen la asimetría entre las partes y se traducen en un importante porcentaje de fallos favorables hacia los trabajadores (Senén González & Palomino, 2006); no así el derecho administrativo.

[14]            La misma refiere al servicio civil, excluyendo a ministros, secretarios y subsecretarios y al personal diplomático. El personal de fuerzas armadas y de seguridad se rige bajo otro marco normativo.

[15]            Ese porcentaje se establece en el convenio colectivo y actualmente es del 15% (Art. 156 del CCT para la APN).

[16]            Mediante un dictamen de 2009 (Nº 5295) la Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP) reafirmó que “el derecho a la Carrera está asignado exclusivamente al personal permanente que revistara en el nivel escalafonario al que accedió, en el SINEP, por el proceso de selección exigido”.

[17]            Las categorías definidas como representativas en la base de datos utilizada son: categoría C5 en la APN; Auxiliar con 10 años de antigüedad (cajero) para el sector bancario; Categoría 4 para Telefónicos.

[18]            Entre las que se destacan durante los tres primeros meses de gobierno: la liberalización a la compra-venta de la dólares y la unificación de su valor (que en diciembre de 2015 implicó una devaluación del 40%), la reducción o eliminación de retenciones a las exportaciones, la suba en las tasas de interés, la liberalización y desregulación comercial y financiera y la eliminación de subsidios a los servicios públicos.

[19]            Como ministro asumió Andrés Ibarra, quien tuvo un cargo similar en el segundo gobierno del PRO en CABA, y fue cuestionado por establecer retiros voluntarios y “regulación” de las asambleas gremiales.

[20]            Por ejemplo, en el caso de los trabajadores “independientes dependientes” o con contratos de asistencia técnica, cuyos contratos pueden rescindirse en cualquier momento. En el caso de los trabajadores transitorios, en muchos casos la renovación para 2016 ya había sido firmada, por lo cual, era necesario el decreto Nº 254 para poder suspender esos contratos.

[21]            De acuerdo con información provista por el ministerio de Modernización y procesada por El Destape, los salarios de los ministros y del mismo presidente se han incrementado en 2016 entre un 30% y un 111% en relación al que recibían los funcionarios de la anterior gestión (http://www.eldestapeweb.com/los-ministros-macri-ganan-un-100-mas-que-sus-antecesores-n19811)

[22]            En este sentido, a pocos días de asumir, el ministro de Hacienda y Finanzas, Alfonso Prat Gay, fue muy claro al expresar “Cada gremio sabrá hasta qué punto puede arriesgar salarios a cambio de empleos” (http://www.cronista.com/economiapolitica/Prat-Gay-y-las-paritarias-Cada-gremio-sabra-hasta-que-punto-puede-arriesgar-salarios-a-cambio-de-empleos-20160101-0005.html)

[1]          Docente de la Universidad Nacional de Moreno. Integrante de la Sociedad de Economía Crítica (SEC). e-mail: mafebahia@gmail.com

[1]          Investigadora del LESET. Docente de la Universidad Nacional de La Plata. Integrante del Centro de Estudios para el Cambio Social (CECS) y de la Sociedad de Economía Crítica (SEC). e-mail: bellonipaula@yahoo.com.ar

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