La reforma previsional del macrismo en clave histórica: el retorno de la estigmatización

Por Nicolás Dvoskin[1]

En junio de 2016 el gobierno nacional lanzó su proyecto de “reparación histórica a los jubilados”, el cual incorporó un variopinto conjunto de reformas, entre las que se destacan una propuesta para responder a la litigiosidad previsional reconociendo una modificación en el cálculo de los haberes -que afecta principalmente a los más elevados- y el lanzamiento de una “pensión universal a la vejez” que vendría a reemplazar a las moratorias instauradas desde 2005 por el kirchnerismo. Para financiar estas erogaciones el proyecto establece dos canales: por un lado, una convocatoria a un blanqueo de capitales -que, a diferencia de otros blanqueos, no requiere que los mismos vuelvan físicamente al país- y, por el otro, la habilitación para poner en venta los activos que componen el Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES). Sin muchas modificaciones, el proyecto fue aprobado por las dos cámaras del Congreso de la Nación y convertido en Ley. Considerando que aun no han entrado en vigencia la mayoría de sus artículos, es preciso advertir que todo lo que digamos respecto a sus alcances tiene un carácter especulativo, cimentado sobre las certezas que tenemos acerca de las intenciones del gobierno.

En este breve texto nos proponemos analizar una de las dimensiones de esta ley -la propuesta del “ingreso universal a la vejez”- a partir de la problematización de la relación que han tenido la protección a la vejez contributiva y a la no contributiva en la historia argentina, entendiendo que es allí donde más diferencias encontramos entre la propuesta del macrismo y el sistema de moratorias puesto en práctica por el kirchnerismo.

En primer lugar cabe hacer un esfuerzo por diferenciar conceptualmente un sistema contributivo de uno no contributivo, lo cual vale para cualquier esfera de protección social, no solamente para la cobertura previsional: el primero es un sistema al que se accede por haber hecho algún tipo de contribución -en general, un aporte descontado del salario; el segundo es un sistema que no pide contribución, pero que puede llegar a exigir el cumplimiento de alguna condición, como por ejemplo tener ingresos por debajo de un cierto nivel. En este sentido, un sistema contributivo sólo será universal en un país de pleno empleo formal sostenido en el tiempo, mientras que uno no contributivo será o no universal en función de los condicionamientos que tenga. En la jerga de los analistas de la seguridad social, al primero se le asigna el nombre de “bismarckiano” -en referencia al canciller alemán Otto von Bismarck, bajo cuyo gobierno a fines del siglo XIX se crearon los primeros sistemas de protección social contributivos-, mientras que al segundo se lo llama “beveridgeano” -en honor a William Beveridge, quien en la década de 1940 presentara al parlamento británico una serie de informes recomendando el establecimiento de regímenes universales de protección social que aseguraran un piso mínimo de cobertura independiente de la contribución realizada.

Más allá de nuestra pretensión de sustituir estos nombres por otros -ya que la seguridad social de la época de Bismarck es inescindible del conflicto social abierto en aquella fase de la industrialización alemana y la propuesta de Beveridge no puede comprenderse fuera del contexto de la Segunda Guerra Mundial-, cabe recuperar sus definiciones, ya que sintetizan la principal divergencia que han tenido los distintos sistemas de protección social: se accede por lo que uno hace o se accede por lo que uno es.

Si bien en Argentina las primeras pensiones a la vejez fueron no contributivas -pensiones graciables, principalmente a viudas de veteranos de guerra hacia finales del siglo XIX-, desde principios del siglo XX empezaron a crearse sistemas contributivos gestionados por los propios sindicatos, pero creados por ley -por ejemplo, para trabajadores estatales, ferroviarios, fuerzas de seguridad, entre otros. Estas cajas eran de virtual capitalización, pero en los hechos había muy pocos beneficiarios, lo cual resulta lógico en los comienzos de cualquier sistema contributivo. Sólo en 1923, durante la presidencia de Alvear, hubo un intento de creación de un sistema previsional unificado, pero este fracasó[1]. Desde ya, existían distintas esferas de protección no contributiva -no directamente pensadas para la vejez, sino para la población necesitada en general-, pero estas respondían a una lógica eminentemente asistencial, bajo las premisas de la caridad, y casi siempre la administración corría por cuenta del sector privado, más allá de la existencia de subsidios estatales[2].

Con la llegada de Perón al gobierno se crearon las cajas de trabajadores del comercio, la industria, los autónomos y los trabajadores rurales, entre otras, lo que amplió  significativamente la cantidad de afiliados. En términos de intervención estatal, no se estatizó el sistema -que siguió a cargo de los sindicatos- pero se creó el Instituto Nacional de Previsión Social (INPS) para intervenir sobre las cajas -principalmente compensando los déficits de las cajas más antiguas con los superávits de las cajas más nuevas-, dando lugar, en palabras de Isuani (2008), a una estatización de facto. El peronismo también tuvo una importantísima política de protección social no contributiva, más cercana a lo que hoy conocemos como asistencialismo, que, salvo algunos intentos alrededor del conjunto de leyes denominado como Primer Plan Quinquenal en 1946[3], siempre se mantuvo separada institucionalmente de la política de seguridad social. Para los trabajadores formales, afiliados a sindicatos, valían las leyes de la seguridad social; para el resto de la población, las del asistencialismo, con la Fundación Eva Perón a la cabeza.

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Durante los años cincuenta y los años sesenta se suscitaron muchísimos debates alrededor de la necesidad de reformar la seguridad social. En particular, la reforma constitucional de 1957 -que restauró la carta magna liberal de 1853, luego de la reforma peronista de 1949, pero le agregó un artículo sobre derechos sociales, el 14 bis- convocó al parlamento a elaborar un código de seguridad social, ante lo cual muchos sectores respondieron proponiendo distintas reformas. En general, el consenso mayoritario era que había que homogeneizar el sistema, que estaba desperdigado entre distintas normas para distintos sectores -distintas edades de retiro, criterios de acceso, cálculos de haberes, etc. También era un consenso que la jubilación era un derecho, y muy pocos sectores planteaban la necesidad de anular las leyes previsionales vigentes. De hecho, el sistema de protección social creado por el peronismo para trabajadores formales fue muy levemente criticado durante los años de la proscripción. Distinto fue el caso de la política asistencial, que fue duramente cuestionada. En cualquier caso, las distintas variantes de protección no contributiva salieron de la escena. Es cierto que las tasas de desempleo entre los cuarenta y mediados de los setenta fueron muy bajas, pero aun así había muchísimos adultos mayores sin cobertura, y eso no estaba en debate. Sólo por dar un ejemplo, en septiembre de 1958 se sancionó la ley 14.499, que estableció la magnitud de los haberes previsionales en un 82% del salario del mismo trabajador en actividad, en un debate que, a pesar de reconocerse a sí mismo como incompleto, se planteó como un definitivo acto de justicia para con los jubilados[4]. Esa grandilocuencia no pareció reconocer que había muchísimos ancianos sin cobertura previsional, y la ley nada hacía por ellos.

Las utopías del momento -o utopías del desarrollismo, entendiendo a este concepto en un sentido amplio- guiaban hacia una sociedad relativamente homogénea, con pleno empleo, estabilidad social, familias nucleares y crecimiento económico sostenido, donde las protecciones no contributivas, asistenciales o de protección a los más humildes no serían necesarias. El camino para llegar a eso debería ser la homogeneización normativa -mismas leyes para todos-, lo que instituía mayores dificultades para legitimar una política social o una seguridad social diferenciada -por ejemplo, no contributiva- para ciertos sectores.

En 1969 la dictadura de Juan Carlos Onganía resolvió estatizar todo el sistema previsional a través de las leyes 18.037 y 18.038, poniéndolo bajo el control del recientemente creado Ministerio de Bienestar Social (en adelante, MBS). Éste se hallaba hegemonizado por la derecha católica prácticamente desde su creación, situación en la que permaneció hasta fines de los años noventa. Cabe aclarar que desde 1966 el sistema previsional ha sido permanentemente deficitario, lo cual se mantiene hasta la actualidad. A principios de los setenta, ya bajo la presidencia de Levingston, asumió Francisco Manrique en el MBS y cambió parcialmente la impronta del organismo. Se empezaron a reivindicar protecciones no contributivas para algunos sectores postergados, siempre bajo una lógica asistencial y separada de la seguridad social ordinaria. Esto se replicó en el Programa de Seguridad Social lanzado por López Rega (a cargo del MBS durante el tercer gobierno de Perón) en noviembre de 1973; en este caso, resultó prácticamente exclusivo para trabajadores rurales[5]. Es decir, a principios de los años setenta, cuando empiezan a advertirse los límites del desarrollismo argentino -o, por lo menos, de su fase más estrecha- y se agotan sus utopías, cuando comienzan a hacerse visibles los límites de una política de seguridad social pensada como universalizable desde el empleo y, por ende, de la posibilidad de alcanzar el sueño de una sociedad homogénea a partir de políticas homogéneas, la agenda no contributiva vuelve a escena, pero muy levemente.

Durante la última dictadura cualquier intento de reencauzar una protección no contributiva a la vejez desapareció, incluso a pesar de la permanencia en el MBS de los mismos sectores que lo habían ocupado en la dictadura anterior y en los gobiernos peronistas. Aun más, aparecieron propuestas para privatizar el sistema y dejarlo en manos de bancos y del sistema financiero, las cuales fracasaron, en gran medida por la resistencia de esos sectores católicos[6].

En los años ochenta, sin embargo, la agenda no contributiva volvió a escena. El legado económico y social de la dictadura era trágico y, si bien el desempleo todavía no empezaba a subir, caían fuertemente los salarios reales, con lo que caíe la recaudación del sistema contributivo, y se agudizaba la crisis. Pasó a entenderse al sistema de seguridad social -y al previsional en particular- como un esquema que en lugar de aportarle soluciones a la economía argentina lo que hacía era causarle problemas[7]. Apareció entonces una figura nueva, desconocida hasta entonces en el país: la del jubilado pobre. Durante muchísimos años la cobertura previsional había sido muy baja y había habido en el país decenas de miles de ancianos en situación de pobreza. Sin embargo, la novedad en el retorno de la democracia fue la del jubilado pobre: personas que percibiendo un haber previsional permanecían bajo la línea de pobreza, principalmente como resultado de la caída de los salarios y de la desactualización de los haberes en contextos de altísima inflación. La noción de crisis trascendió las esferas de los analistas y se volcó a la política cuando en 1986 el presidente Alfonsín decidió declarar la emergencia previsional, cuyo principal efecto era la suspensión de los pagos de las sentencias de juicios previsionales -decreto rápidamente impugnado judicialmente y luego derogado. En este marco, la necesidad de reformar el sistema hacia uno más inclusivo en contextos de crecimiento de la pobreza encontró su lugar en la agenda principalmente hacia mediados de la década, pero después, ya entrada la crisis económica que conduciría a la hiperinflación de 1989, quedó relegada. De hecho, lo que se empezó a imponer, y se impondría hasta 1993, fue la necesidad de discutir que el sistema sea estatal, y de allí la reforma que creó el sistema mixto estatal-privado -o reparto- de capitalización a cargo de administradoras privadas de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJPs).

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Lo acontecido en los años noventa resulta un poco más conocido. Entre sus principales resultados económicos nos encontramos con un importantísimo crecimiento de la pobreza, la indigencia, la marginalidad, el desempleo y la precariedad laboral, en ascenso durante toda la década pero principalmente hacia finales de la misma. No solo quedaron relegados muchísimos ancianos que no tenían cobertura; quienes sí estaban cubiertos cobraban haberes irrisorios -el haber mínimo estuvo estancado durante prácticamente toda la década en 150 pesos / dólares. Además, la población activa que aportaba al sistema era cada vez menor, con lo que muchos trabajadores activos pasaron a atravesar regularmente períodos de desocupación e informalidad, viendo comprometida su jubilación futura. Al mismo tiempo, en esa década retornó el asistencialismo, pero un asistencialismo en clave neoliberal, basado en la focalización, las contraprestaciones y la necesidad de que los planes no obstruyeran al mercado de trabajo[8], con lo que los beneficios debían ser lo suficientemente bajos como para que nadie osara preferir un plan a un empleo.

La política social cambió en 2002 con el Plan Jefas y Jefes del presidente Eduardo Duhalde, manteniéndose los criterios de la contraprestación -no es casual que el plan se haya creado en el seno del Ministerio de Trabajo- pero eliminándose la focalización, ya que se trató de un programa masivo. En 2004, ya durante la presidencia de Néstor Kirchner, los beneficiarios de este plan fueron divididos en dos: por un lado el Plan Familias, en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social; por el otro distintos programas del Ministerio de Trabajo. Los “inempleables” de un lado, los empleables del otro. En el marco del Plan Familias se lanzó una línea llamada Plan Mayores, para ancianos sin cobertura, pero tuvo pocos adeptos[9].

Así llegamos a las moratorias, las primeras en 2005 y 2006 como apéndices de la ley de jubilación anticipada, luego reinstaladas en 2014. Si bien moratorias previsionales había habido muchas veces en el país -casi tantas como moratorias impositivas-, esta vez la lógica era otra, ya que éstas no apuntan a una real regularización de deudas -lo que implicaría un reconocimiento del deudor como tal- sino a la creación de un sistema de protección a la vejez no contributivo inserto en el seno del esquema contributivo tradicional. En lugar de pensar un sistema contributivo separado de uno no contributivo, asistencialista y sólo para pobres -como se había pensado siempre-, pasamos a un esquema en el cual todos los beneficiarios están incluidos bajo la misma lógica contributiva, la cual para algunos será real y para otros ficcional. En lugar de asignar planes sociales a los ancianos sin cobertura, se les permitió jubilarse declarando una deuda de aportes -la cual en algunos casos era total y en otros era parcial. La ANSES instaba a que se completen los formularios alegando que habían trabajado -en la informalidad, sin remuneración o llanamente evadiendo aportes-, y así los ancianos pasaban a percibir una jubilación mínima a la que se le descontaba una cuota de regularización de aportes a pagar en, como máximo, cinco años. Así, la cobertura previsional pasó del 50% en 2001 al 90% en 2010. Cerca del 75% de los nuevos jubilados fueron mujeres, lo que contribuyó a que las moratorias tomaran el mote de “jubilación para amas de casa”. Esto se repitió en 2014 y la cobertura llegó al 97% de los adultos mayores del país.

Cabe resaltar que en 2005 y 2006, cuando fueron lanzadas las primeras versiones de estas moratorias, el discurso oficial no proponía explícitamente ningún derecho adquirido asociado a status de ciudadanía ni ninguna legitimación de la protección social no contributiva, sino que, por el contrario, tendía a apegarse a los criterios formales según los cuales de lo que se trataba era de un plan de regularización de deudas. Claro está, sí era palpable una legitimación asociada al programa económico de los primeros años del kirchnerismo, según el cual era imperioso llevar adelante políticas fiscales expansivas que, en un contexto de superávit fiscal, todavía alto desempleo y baja utilización de la capacidad instalada, permitieran empujar la demanda agregada para incrementar el producto y el empleo. Curiosamente, las moratorias sí serían reconocidas como parte de una política de expansión de derechos hacia 2007, cuando en el contexto de la campaña electoral que llevó a Cristina Fernández a la presidencia éstas fueron rebautizadas como Plan Nacional de Inclusión Previsional[10].

Las moratorias fueron una farsa, es cierto, o una ficción, pero fueron necesarias para adaptar las necesidades sociales del siglo XXI a lógicas legitimadoras del pasado. El Plan Mayores -y otros que se abrieron antes, como aumentos en los cupos de pensiones no contributivas- fracasaron, en parte, porque fueron pensados como planes “para pobres”, con una gran carga excluyente y estigmatizadora: para los pobres hay un plan y para los no pobres hay una jubilación. La ficción de las moratorias permitió romper con esa estigmatización. Obviamente, podemos lamentarnos hoy, esta ficción reprodujo la legitimación del sistema contributivo y de ese modo bloqueó la posibilidad de avanzar hacia un sistema universal y no contributivo, en el que todos estén incluidos sin necesidad de ficciones. Pero, por lo menos, y a pesar de que la jubilación mínima siempre se mantuvo en niveles bajos -principalmente, en comparación con los costos de las canastas básicas de bienes, y sobre todo si uno tiene en cuenta la composición de las canastas básicas de bienes para la tercera edad-, rompió con una tradición más que centenaria, que consistía en separar a los pobres de los que no lo son, de segmentar institucionalmente a la protección social.

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Llegamos entonces al final de este texto y a la “ley de reparación histórica a los jubilados”. ¿Qué propone esta nueva ley? En pocas palabras, sugiere volver al esquema segmentado. Para trabajadores formales con treinta años de aportes corresponde jubilación ordinaria. Si faltan aportes, no hay más lugar en el mundo de las jubilaciones ordinarias, sino que el destino es el plan social, o la jubilación para pobres. El argumento esgrimido -antes por economistas de la órbita del gobierno que por funcionarios- es que sería injusto darle al que aportó el mismo beneficio que al que no lo hizo, apelando a un discurso con fuertes rasgos meritocráticos. Pero, ¿acaso quienes no aportaron lo hicieron por voluntad propia? Puede ser el caso de algún que otro trabajador autónomo, pero no de trabajadores en relación de dependencia. Pensemos como ejemplo hipotético a un varón que se jubila hoy con sesenta y cinco años de edad. Esta persona tenía cuarenta años en 1991. Le tocó atravesar su etapa de madurez laboral, la edad en la que probablemente ha tenido que mantener hijos e hijas, durante los años noventa. Es muy probable que haya caído en el desempleo o en la informalidad. También es muy probable que no se haya podido recuperar del fuerte golpe que implica perder un trabajo con hijos e hijas que alimentar. Este señor hoy se quiere jubilar y la nueva ley lo arroja a la necesidad de pedir un plan social y además a cobrar un 20% menos que lo que cobraría un jubilado que percibiera el haber mínimo, pero no solo por cinco años, sino para toda la vida. Además, si fallece y su cónyuge lo sobrevive, no podrá trasladar hacia su familia una pensión, ya que la nueva pensión universal no reconoce derecho a pensión ulterior.

Si las moratorias abrieron contradicciones en el sistema, la propuesta del gobierno resuelve esas contradicciones volviendo hacia atrás, a las políticas segmentadas, a la estigmatización de la pobreza y al énfasis en la responsabilización individual. Se trata de un retorno a las lógicas de la protección social neoliberal en nombre de la meritocracia, en nombre de la supuesta justicia para con quienes sí pudieron aportar, que, como ya sabemos, simplemente tuvieron la suerte de no quedar desempleados o precarizados, o de que sus patrones no decidieran evadir las contribuciones patronales.

Referencias bibliográficas

CEPAL. (1969). El cambio social y la política de desarrollo social en América Latina. Nueva York: Organización de las Naciones Unidas.

Dvoskin, Nicolás. (2011). Legitimidad, ciudadanía y democracia. Una aproximación desde el análisis de la reforma previsional 2005 – 2010. IX Jornadas de Sociología, Universidad de Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Dvoskin, Nicolás. (2012a). De la protesta social a la cobertura no contributiva, y de vuelta a la protesta social: incidencia de las manifestaciones de los noventa en la reforma de la seguridad social de 2005 – 2010. II Jornadas de Sociología Política, Asociación Docente Universitaria Marplatense, Mar del Plata.

Dvoskin, Nicolás. (2012b). Ideas y teorías económicas en los debates sobre la reforma de la seguridad social en Argentina: el caso de la ley de movilidad de haberes previsionales de 1958. III Congreso Latinoamericano de Historia Económica, Asociación Latinoamericana de Historia Económica, San Carlos de Bariloche.

Dvoskin, Nicolás. (2014). Los jubilados al mercado. Una genealogía teórica de la propuesta neoliberal de reforma previsional entre los ’50 y los ’70 y su arribo en Argentina. Cuadernos de Economía Crítica, N° 1.

Golbert, Laura. (2010). De la Sociedad de Beneficencia a los derechos sociales. Buenos Aires: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Isuani, Aldo. (1985). Los orígenes conflictivos de la seguridad social argentina. Buenos Aires: Centro Editor de América Latina.

Isuani, Aldo. (2008). La política social argentina en perspectiva. En Cruces, Guillermo, Rofman, Rafael e Isuani, Aldo (comps.), Los programas sociales en Argentina hacia el Bicentenario. Visiones y perspectivas. Buenos Aires: Banco Mundial.

Isuani, Aldo y San Martino, Jorge. (1993). La reforma previsional argentina. Opciones y riesgos. Buenos Aires: Miño y Dávila.

Leal de Araujo, Lucila. (1973). Extension of social security to rural workers in Mexico. International Labour Review, Nº 108.

Mossier, Verónica. (2005). ¿Seguro social integral o creación de nuevas cajas jubilatorias?: los debates en torno a los distintos proyectos en materia de seguridad social durante el período 1943 – 1948. VII Congreso Nacional de Ciencia Política, Sociedad Argentina de Análisis Político,  Córdoba.

Neffa, Julio César, Battistuzzi, Agustina y Brown, Brenda. (2011). Políticas públicas de empleo I (1989-1999). Empleo, desempleo y políticas de empleo, N° 5. Buenos Aires: CEIL-PIETTE (CONICET).

Villena, César y Lucena, Alberto. (2013). Las hipótesis económicas de socialistas y sindicalistas en la huelga de 1924. VI Jornadas de Economía Crítica, Sociedad de Economía Crítica, Mendoza.

[1] Una de las principales causas que motorizó el fracaso fue el rechazo de las centrales sindicales a que los representantes de los trabajadores en la administración del sistema fueran designados por el gobierno nacional. Ver Villena y Lucena (2013).

[2] Respecto a este período recomendamos ver Isuani (1985) para los sistemas jubilatorios y Golbert (2010) para la protección no contributiva.

[3] El proyecto, las negociaciones y el fracaso de este intento pueden verse en Mossier (2005).

[4] Hemos trabajado los debates que llevaron a la sanción de esta ley en Dvoskin (2012b).

[5] La tendencia a proponer relajamientos de condiciones de acceso o directamente coberturas no contributivas para trabajadores rurales es un fenómeno que excede a la Argentina, y que se inscribe en una agenda de alcance latinoamericano. Al respecto, se recomienda el informe de la CEPAL (1969) titulado El cambio social y la política de desarrollo social en América Latina y la propuesta que para México elaboró Lucila Leal de Araujo (1973). El núcleo de estos textos -que fueron recogidos con algo más de cautela en Argentina- es que la extensión de la seguridad social en su variante no contributiva hacia ciertos sectores postergados -cual política de redistribución de los ingresos- puede ser un vehículo hacia el desarrollo económico.

[6] Hemos analizado estas propuestas en Dvoskin (2014).

[7] Así se define el contexto de los años ochenta, por ejemplo, en Isuani y San Martino (1992).

[8] Para un informe detallado acerca de la diversidad de estos programas sociales se recomienda Neffa et al. (2001).

[9] En algunas publicaciones hemos definido a este período como el del pasaje de la macro-emergencia social a los primeros atisbos de una protección social basada en criterios de legitimación asociados a la ciudadanía y no a la responsabilización individual. Esto puede verse, por ejemplo, en Dvoskin (2011).

[10] Trabajamos este proceso en Dvoskin (2012a).

[1] Licenciado en Economía y en Ciencia Política, Magíster en Historia Económica y Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Becario posdoctoral CONICET con sede en el Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL). Docente de la Universidad de Buenos Aires y de la Universidad Nacional de Moreno. Miembro de la Sociedad de Economía Crítica (SEC) y del Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE).

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